پاکستان میں اختیارات کی نچلی سطح پر منتقلی

تحریر: منیر احمد خان
پچھلے دنوں سے ملک میں نظامِ حکومت پر بحث چل رہی ہے جس کا آغاز وزیر داخلہ نے یہ کہہ کر کیا کہ موجودہ نظام فیل ہو چکا ہے۔ اس کے بعد نئے صوبوں کی بحث شروع ہوئی، پھر بلدیاتی اداروں کو مضبوط بنانے کی بات کی گئی۔ آخر کار انتظامی یونٹ کا ذکر چھڑ گیا۔ سیاست دانوں اور دانشوروں نے اپنی اپنی آراء کا اظہار کیا۔ اسی اثناء میں دی یونیورسٹی آف لاہور کے چیئرمین اویس رئوف نے ملکی حالات کی سنگینی کو پیشِ نظر رکھتے ہوئے رائونڈ ٹیبل کانفرنس کا انعقاد کروایا، جس کا عنوان تھا ’’ گورننس لیکن نظام کیا ہو‘‘۔ کانفرنس میں ہر مکتبہ فکر کے لوگوں نے شرکت کی جن میں خاص طور پر سیاست دان، سینئر صحافی، سینئر وکلائ، دانش ور، تعلیمی اداروں سے وابستہ لوگ اور ریٹائرڈ فوجی و سول افسر شامل تھے۔ اتفاق رائے یہ تھا کہ ملک میں بہتر نظامِ حکومت کی ضرورت ہے اور اس کے لیے اختیارات اور وسائل نچلی سطح پر منتقل ہونے چاہئیں۔ آئیے جائزہ لیں کہ آج ہم کہاں کھڑے ہیں۔
پاکستان کا آئینی ڈھانچہ ایک وفاقی نظام پر مبنی ہے جس میں وفاق اور چار صوبے شامل ہیں۔ اٹھارویں آئینی ترمیم کے بعد وفاقی حکومت سے صوبوں کو خاطر خواہ اختیارات منتقل کیے گئے، اس توقع کے ساتھ کہ طرزِ حکمرانی شہریوں کے لیے زیادہ جواب دہ ہو جائے گی۔ اگرچہ صوبائی خودمختاری نے وفاق کو مضبوط کیا ہے، لیکن مرکزیت کے خاتمے کے ثمرات عوام تک مکمل طور پر نہیں پہنچے کیونکہ فیصلہ سازی اب بھی صوبائی دارالحکومتوں میں مرتکز ہے۔
آج صوبے اتنی بڑی آبادی اور رقبے کا انتظام کر رہے ہیں جو کئی آزاد ممالک سے بھی زیادہ ہے۔ صرف پنجاب کی آبادی 13 کروڑ سے زائد ہے، جبکہ سندھ، خیبر پختونخوا اور بلوچستان کو بھی بڑھتے ہوئے انتظامی اور ترقیاتی چیلنجز کا سامنا ہے۔ صوبائی دارالحکومتوں سے دور رہنے والے شہریوں کو اکثر سرکاری خدمات میں تاخیر، غیر متوازن ترقی اور فیصلہ سازوں تک محدود رسائی جیسے مسائل کا سامنا رہتا ہے۔
اصلاحاتِ حکمرانی کے اگلے مرحلے میں صوبوں کے اندر اختیارات کو مزید نچلی سطح پر منتقل کرنے پر توجہ مرکوز ہونی چاہیے تاکہ ایک موثر، جواب دہ اور شہری مرکوز انتظامی ڈھانچہ تشکیل دیا جا سکے۔پاکستان کو ایسے طرزِ حکمرانی کی ضرورت ہے جو حکومت کو عوام کے قریب لائے، بغیر اس کے کہ انتظامی اخراجات میں غیر ضروری اضافہ ہو یا ادارہ جاتی تقسیم پیدا ہو۔ اس ضمن میں دو آپشنز موجود ہیں: ایک آپشن تو یہ ہے کہ ضلعی سطح پر اختیارات منتقل کیے جائیں اس طرح ضلعی سطح کا ماڈل بنیادی سطح پر اختیارات فراہم کرے گا اور مقامی شرکت کو فروغ دے گا۔ تاہم پاکستان میں 170سے زائد اضلاع ہیں، جن میں سے ہر ایک کی انتظامی صلاحیت اور مالی وسائل مختلف ہیں۔ مکمل خودمختار ضلعی حکومتوں کے قیام کے لیے محکموں میں خاطر خواہ بنیادی ڈھانچے کی سرمایہ کاری اور بھاری اخراجات کی ضرورت ہوگی۔ بہت سے اضلاع کے پاس معیاری عوامی خدمات آزادانہ طور پر فراہم کرنے کے لیے ضروری تکنیکی مہارت اور مالی وسائل کا فقدان ہو سکتا ہے۔ دوسرا آپشن ڈویژنل طرزِ حکمرانی ہے، جس کا ایک طریقہ یہ ہے کہ ڈویژنوں کو علاقائی طرزِ حکمرانی کی بنیادی سطح کے طور پر بااختیار بنایا جائے۔ پاکستان میں فی الوقت تقریباً چالیس انتظامی ڈویژن موجود ہیں جن میں سے ہر ایک پہلے ہی صوبائی حکومتوں اور اضلاع کے درمیان رابطہ کار اکائی کے طور پر کام کر رہا ہے۔ ڈویژنوں کو مضبوط بنانا مکمل طور پر نئے اداروں کے قیام کے بجائے موجودہ انتظامی ڈھانچے پر استوار ہوگا۔ڈویژنل حکمرانی کا ماڈل صوبائی نگرانی اور مقامی جواب دہی کے درمیان ایک موثر توازن فراہم کرتا ہے۔ یہ انتظامی صلاحیت، معاشی افادیت اور پیشہ ورانہ انتظام فراہم کرتا ہے جبکہ موجودہ صوبائی نظام کے مقابلے میں فیصلہ سازی کو شہریوں کے کہیں زیادہ قریب لاتا ہے۔
یہ ڈھانچہ ایک سہ جہتی نظام قائم کرے گا: وفاقی حکومت، صوبائی حکومتیں۔ بااختیار ڈویژنل حکومتیں۔
ضلعی انتظامیہ ڈویژنل حکومتوں کی حکمتِ عملی کی ہدایت کے تحت انتظامی اور عملدرآمد کی اکائیوں کے طور پر کام کرتی رہے گی جبکہ تحصیل اور یونین کونسلیں مقامی برادری کی خدمات اور شہری شمولیت کی ذمہ دار رہیں گی۔ ڈویژنل حکومتوں کو علاقائی منصوبہ بندی، تعلیم، صحت، زراعت، بنیادی ڈھانچے کی ترقی، بلدیاتی رابطہ کاری، آفات سے نمٹنے، ماحولیاتی تحفظ، سرمایہ کاری کے فروغ اور عوامی نقل و حمل جیسی ذمہ داریاں سونپی جانی چاہئیں۔دیکھنا یہ ہو گا کہ ڈویژنل طرزِ حکمرانی کا فائدہ کیا ہو گا۔ میرے مطابق اس کے مندرجہ ذیل فوائد ہیں: فیصلوں میں تیزی آئے گی اور انتظامیہ عوامی مسائل پر زیادہ فوری ردِعمل دے سکے گی، اضلاع کے درمیان رابطہ اور باہمی تعاون بہتر ہوگا، علاقائی ترقی، بنیادی ڈھانچے اور معاشی سرگرمیوں کے لیے زیادہ موثر منصوبہ بندی ممکن ہوگی، صوبائی دارالحکومتوں پر انتظامی کام کا دبائو کم ہوگا، ترقیاتی اور عوامی وسائل کی تقسیم زیادہ متوازن اور منصفانہ انداز میں ہو سکے گی، سرکاری اداروں میں شفافیت اور موثر احتساب کو فروغ ملے گا، صحت، تعلیم اور بلدیاتی شعبوں میں عوام کو خدمات کی فراہمی زیادہ موثر ہو سکے گی، علاقائی اداروں کے ذریعے شہریوں کو فیصلہ سازی اور مقامی معاملات میں زیادہ موثر کردار ادا کرنے کے مواقع ملیں گے۔ ضلعی سطح کی نچلی منتقلی کے برعکس، ڈویژنل حکومتوں کے پاس معیاری خدمات فراہم کرنے کے لیے کافی انتظامی قوت اور مالی صلاحیت ہوگی جبکہ سرکاری محکموں کی غیر ضروری آمدورفت سے بھی بچا جا سکے گا۔
اب سوال یہ ہے کہ اس نظام کا نفاذ کیسے ہو۔ میری رائے کے مطابق ڈویژنل حکومتوں کے استحکام کو یقینی بنانے کے لیے عمل درآمد مرحلہ وار ہونا چاہیے: آئینی اور قانونی تقاضوں کا جائزہ لینا، موجودہ ڈویژنل انتظامی ڈھانچے کو مضبوط بنانا، صوبائی حکومتوں سے بتدریج انتظامی اور مالی اختیارات کی منتقلی، وسائل کی تقسیم کے لیے ایک منصفانہ مالیاتی فریم ورک تیار کرنا، واضح طور پر متعین انتظامی ذمہ داریوں کے ساتھ منتخب ڈویژنل کونسلوں کا قیام۔
کسی بھی طرزِ حکمرانی کی اصلاح میں ایک اہم غور طلب پہلو یہ ہے کہ آیا وہ مالی طور پر قابلِ عمل ہے۔ اگرچہ ضلعی سطح کی نچلی منتقلی مقامی طرزِ حکمرانی کے نقطہ نظر سے پرکشش نظر آ سکتی ہے، لیکن 170سے زائد اضلاع میں مکمل بااختیار حکومتوں کے قیام کے لیے انتظامی بنیادی ڈھانچے، سرکاری دفاتر، عملے، رہائش، انفارمیشن ٹیکنالوجی کے نظام، اور معاون خدمات پر خاطر خواہ اخراجات کی ضرورت ہوگی۔ ایسی نقل صوبائی بجٹ پر ایک بھاری تکراری بوجھ ڈالے گی، بغیر اس کے کہ خدمات کی فراہمی میں لازمی طور پر بہتری آئے۔
تجویز کردہ ڈویژنل طرزِ حکمرانی کا ماڈل ایک زیادہ کفایتی متبادل فراہم کرتا ہے۔ پاکستان کے قریباً چالیس ڈویژنز پہلے ہی کمشنروں کی سربراہی میں انتظامی ڈھانچے اور اکثر صوبائی محکموں کے علاقائی دفاتر رکھتے ہیں۔ مکمل طور پر نئی حکومتیں بنانے کے بجائے ان موجودہ اداروں کو اپ گریڈ کرنے سے اصلاحات کی منتقلی کے اخراجات کم سے کم ہوں گے اور بیوروکریسی کی غیر ضروری توسیع سے بچا جا سکے گا۔ جبکہ مالیاتی فریم ورک درج ذیل اصولوں پر مبنی ہونا چاہیے، صوبائی حکومتوں کو ایک شفاف اور فارمولے پر مبنی نظام کے ذریعے صوبائی محصولات کا ایک متعین حصہ ڈویژنل حکومتوں کو مختص کرنا چاہیے، جس میں آبادی، رقبہ، غربت کی سطح، اور ترقیاتی ضروریات کو مدِ نظر رکھا جائے۔ ڈویژنل حکومتوں کو مخصوص علاقائی محصولات، جیسے پراپرٹی ٹیکس کا حصہ، موٹر گاڑیوں کے ٹیکس، خدمات کی فیس، اور منتخب صارف چارجز، وصول کرنے یا حاصل کرنے کا اختیار ہونا چاہیے، جبکہ بڑے محصولاتی اختیارات صوبوں کے پاس رہیں۔ اضافی صوبائی اور وفاقی گرانٹس کو تعلیم، صحت، بنیادی ڈھانچے، پانی کے انتظام، اور طرزِ حکمرانی کے نتائج میں قابل پیمائش بہتری سے منسلک کیا جانا چاہیے۔ شفافیت اور عوامی فنڈز کے موثر استعمال کو یقینی بنانے کے لیے آزادانہ آڈٹنگ، بجٹ کا عوامی افشا، ڈیجیٹل مالی انتظامی نظام، اور مقننہ کی نگرانی ہونی چاہیے۔ موجودہ انتظامی بنیادی ڈھانچے سے استفادہ کرتے ہوئے، ڈویژنل طرز حکمرانی کا ماڈل ضلعی نظام کے مقابلے میں نسبتاً کم انتظامی اخراجات کے ساتھ خدمات کی فراہمی کو بہتر بنا سکتا ہے۔ نقل کی کمی اور بہتر رابطہ کاری سے حاصل ہونے والی بچت کو اس کے بجائے سکولوں، ہسپتالوں، سڑکوں، پانی کی فراہمی، ڈیجیٹل طرز حکمرانی، اور علاقائی اقتصادی ترقی کی طرف موڑا جا سکتا ہے۔
اختیارات کی نچلی سطح پر منتقلی کا مقصد حکومت کے حجم میں اضافہ کرنا نہیں بلکہ فیصلہ سازی کو شہریوں کے قریب لا کر، مالی نظم و ضبط اور جواب دہی کو برقرار رکھتے ہوئے عوامی اخراجات کی افادیت کو بہتر بنانا ہے۔ یہ مرحلہ وار طریقہ کار خلل کو کم سے کم کرے گا جبکہ صوبوں کو وقت کے ساتھ ادارہ جاتی صلاحیت پیدا کرنے کا موقع فراہم کرے گا۔ اختیارات کی نچلی سطح پر منتقلی کا مقصد محض حکومت کی مزید سطحیں پیدا کرنا نہیں بلکہ طرزِ حکمرانی کو بہتر بنانا، جواب دہی کو مضبوط کرنا، اور عوامی خدمات کے معیار کو بلند کرنا ہے۔ اگرچہ ضلعی سطح کی خودمختاری کے کچھ فوائد ہیں، ڈویژنل ماڈل پاکستان کے لیے ایک زیادہ عملی، مالی طور پر پائیدار، اور انتظامی طور پر موثر حل فراہم کرتا ہے۔ ڈویژنل حکومتوں کو بااختیار بنانا حکومت کو عوام کے قریب لائے گا، صوبائی انتظامیہ کو مضبوط کرے گا، متوازن علاقائی ترقی کو فروغ دے گا اور ایک زیادہ جواب دہ اور موثر وفاقی نظام میں اپنا حصہ ڈالے گا۔